审议是人大的基本职能,也是人大依法履职行权的重要方式和途径。按照宪法和法律规定,所有要由人民代表大会作出决定的问题和事项,都要经过代表的充分审议,这是一道必经的法定程序。也就是说,人大议事决策通过的所有事项都必须经过会议审议表决才合法有效。审议工作是人大代表在本级人民代表大会会议期间的最主要工作。审议是对列入本级人大会议议程的各项议案和报告进行讨论、研究,表明意愿和立场,并给予肯定、否定或者提出修改意见的活动。代表通过参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议,审议列入大会议程的各项议案和报告。代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议,就有关议案和报告的审议发表意见。代表应当围绕会议议题发表意见,遵守议事规则。
一、人大审议的内容和形式
1、内容:人大审议的议案包括国家机关和代表联名提出的方案,一般包括法律案或者法规案,重大问题的决议、决定案,选举任免案、罢免案等。审议的报告一般包括政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、预算和预算执行情况报告、人大常委会工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告等。 2、形式:人大审议议案和报告的主体是各级人大代表,审议的形式是参加本级人大会议全体会议、代表团全体会议、小组会议,以及被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议。以大会全体会议的形式进行审议和组织大会发言,可以使代表的意见得到直接的交流,便于对问题进行比较深入的讨论。但由于代表大会的代表人数多,以全体会议的形式审议议案和报告时,发言的代表人数和发言时间均受到很大限制。因此,实践中采用大会全体会议的形式审议的比较少,更多的是采用代表团全体会议或者代表小组会议的形式来审议,这样能够缩小会议的规模,使代表能够充分广泛地发表意见。
二、人大审议各项议案程序和方法
1.法律案的审议程序:全国和地方人大议事规则对人代会审议法律案的程序作了一些规定,立法法则作了详细的规定,综合这两个法律的规定,并合并同类项(两法规定的相同程序),其审议程序主要是:(1)本级人代会主席团、人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院、一个代表团、30名以上人大代表联名提出的法律案并列入议程后,一个月前将法律草案发给人大代表。(2)对准备提请地市以上人代会审议的重要的基本法律案,由地市以上人大常委会在本级人代会召开前将草案公布,广泛征求意见,并将意见整理印发会议。(3)地方人代会召开后,提案人向大会全体会议作说明,由各代表团审议(代表团全体会议、代表小组会议审议),提案人派人听取意见,回答询问;根据代表团的要求,有关机关、组织派人介绍情况。(4)同时,也由有关的专门委员会审议,提出审议意见;涉及专门性问题时,可以邀请有关方面的代表和专家列席专门委员会的会议,发表意见;有关的专门委员会的审议意见要及时印发会议。法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,进行统一审议并向主席团提出审议结果的报告和草案修改稿,对重要的不同意见要在审议结果的报告中予以说明,经大会主席团会议审议通过后,印发会议。(6)必要时,主席团常务主席可以召开各代表团团长会议,就其中的重大问题听取各代表团的审议意见,进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。(7)主席团常务主席也可以就重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论;有关部门的负责人参加会议,汇报情况,回答问题;讨论的情况和意见要向主席团报告。(8)主席团可以召开大会全体会议进行大会发言,发表意见。(9)在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权本级人大常委会根据代表的意见进一步审议,作出决定,并将决定情况向全国人大下次会议报告;也可以授权本级人大常委会根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请同级人大下次会议审议决定。(10)地方人代会期间,代表在各种会议上的发言,整理简报印发会议,并可以根据本人要求,将发言记录或者摘要印发会议。(11)草案修改稿经各代表团审议后,由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。(12)在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经主席团同意,并向大会报告,对该法律案的审议即行终止。(13)地方人代会通过的法律由谁签署予以公布。(14)省市人大决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序,另行规定。
2.工作报告和一般议案的审议程序:地方各级人代会对工作报告和一般议案的审议程序基本上是由地方组织法和各级人大议事规则规定的,内容主要是:(1)各级人代会召开后,由提出报告的国家机构负责人向大会全体会议作说明,由各代表团审议。(2)各代表团审议时,由代表团全体会议、代表小组会议审议,提出报告的国家机构及其各部门负责人分别参加会议。(3)同时,也由有关的专门委员会审议,提出审议意见,涉及专门性问题的时候,可以邀请有关方面的代表和专家列席会议,发表意见。(4)主席团常务主席可以召开代表团团长会议,就报告中的重大问题听取各代表团的审议意见,进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。(5)主席团常务主席可以就重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论,政府有关部门负责人参加会议,汇报情况,听取意见,回答询问(回答问题);会议讨论的情况和意见要向主席团报告。(6)主席团可以召开大会全体会议进行大会发言,就有关报告发表意见。(7)地方人代会期间,代表在各种会议上的发言,整理简报印发会议,并可以根据本人要求,将发言记录或者摘要印发会议。(8)工作报告经各代表团审议后,会议可以作出相应的决议。(9)在交付表决前,提案人要求撤回的议案,经主席团同意,会议对该议案的审议即行终止。(10)在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权本级人大常委会审议决定,并报同级人大下次会议备案或者提请同级人大下次会议审议。(11)主席团将有关决议草案提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。
3.经济社会发展计划和财政预决算的审查批准程序:县级以上地方各级人代会对国民经济发展计划和财政预决算的审查批准程序基本上是由各级人大议事规则、全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定,以及地方人大常委会关于加强财政经济审查监督的办法规定的,其主要程序与工作报告和一般议案的审议程序一样,上面已经列出,不再重复,其特殊程序主要是:(1)在地方人代会举行的一个半月前,政府财政部门将年度预算初步方案提交本级人大财经委员会,由其对上一年预算执行情况和本年度预算草案的主要内容进行初步审查。(2)地方人代会举行的一个月前,同级政府编制的国民经济和社会发展年度计划草案、五年计划草案以及长远规划草案,报送本级人大常委会;政府有关主管部门就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容,向同级人大财经委员会和有关的专门委员会汇报,由财经委员会进行初步审查。(3)县级以上地方人代会每年举行时,同级政府向会议提出关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于财政预算及预算执行情况的报告,并将本级国民经济和社会发展计划主要指标(草案)、财政预算收支表(草案)和预算执行情况表(草案)一并印发会议。(4)由各代表团审查上述报告,并由同级人大财经委员会和有关的专门委员会审查。(5)县级以上地方人大财经委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见,对国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于财政预算及预算执行情况的报告进行审查,向主席团提出审查结果报告,主席团审议通过后,印发会议。(6)有关的专门委员会的审查意见也要及时印发会议。(7)将关于国民经济和社会发展计划的决议草案、关于财政预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。4.其他程序各级人大议事规则还规定,对列入同级人代会议程的议案,提案人和有关的专门委员会、本级人大常委会有关工作部门应提供有关的资料。
三、人大审议的意见处理
1、代表在会议上的讨论发言情况,由大会秘书处在会议简报中摘要编发,供有关方面学习参考,互相交流。
2、代表在会议上对提交大会的议案和报告本身提出的修改意见,交给大会秘书处,向有关方面反馈,把代表的意见吸纳进报告之中,使其更加完善。
3、代表对相关报告提出自己的看法和意见,以及对“一府一委两院”及其相关部门存在的有关问题可以,向地方国家机关提出询问和质询,相关方面的负责人应当会听取意见,回答询问,并以书面形式回答质询。
4、对经过会议审议,代表书面形成提出建议、批评和意见,或依法联名向大会提出属于人代会职权范围内的议案,转交有关方面限期处理,并将办理结果向代表逐一答复,直到满意为止。
5、对会议听审过的政府、财政、计划、人大常委会、法院、检察院工作报告,依法应分别作出审查批准和审议通过的决议、决定,并监督其执行。