浅谈“留置”人大代表须经“许可”的法定性
程向晖 滕修福
习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》(以下简称“监察法”)已明确将“留置”作为处置涉嫌违法犯罪监察对象的法定措施和手段。那么，用“留置”取代“两规”、“两指”后，县级以上各级人大代表涉嫌违法犯罪需要采取留置措施前，是否须经该级人大主席团或其常委会依法许可呢?有人认为,“留置”相当于过去的“两规”、“两指”，未必非要人大方面许可不可。笔者认为，监察机关留置县级以上各级人大代表须经人大方面许可的法定性，毋容置疑。
首先，“两规”、“两指”不同于“留置”。“两规”、“两指”是党内法规和行政监察法所赋予纪检监察机关查处党纪、政纪案件的非拘禁措施。所谓“两规”，即《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第(三)项规定的“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。所谓“两指”，即《中华人民共和国行政监察法》第二十条第(三)项规定的“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。“留置”则是监察法所赋予监察机关对涉嫌“严重职务违法或职务犯罪”的被调查人所采取的法定措施(监察法第二十二条之规定)。由此可见，由纪检机关按党内法规对县级以上人大代表所采取的“两规”措施，由政府监察部门按行政监察法对县级以上人大代表所采取的非拘禁“两指”措施，不是严格法定意义上的限制人身自由措施，显然不属于人大方面行使许可权的法定范畴。
其次，“留置”就是依法限制人身自由的一种。“留置”一词作为法律用语最早出自于1995年2月28日通过的《中华人民共和国人民警察法》，该法第九条赋予了公安机关对违法犯罪嫌疑人有一般不超过24小时的留置权，特殊情况经报批可以有48小时的留置权。这种公安机关的留置盘查，严格来说属于依法限制人身自由的一种。只不过公安机关的留置盘查期限很短(最长48小时)，如果涉及人大代表，一般也没有必要走许可程序。但是，监察法所赋予监察机关的留置期限，一般为三个月，最长可以达到六个月(监察法第四十三条第二款之规定)，如果涉及人大代表，许可程序不能少。监察法所规定的“留置”，一定程度上相当于“监视居住”和“拘留”的限制人身自由的强制措施。诸如对监视居住和拘留要依法在24小时内通知其家属(刑事诉讼法第七十三条第二款之规定)，监察法第四十四条也规定：“对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在的单位和家属”。诸如监视居住和拘留折抵刑期，监视居住一日折抵管制一日、监视居住二日折抵刑期一日(刑事诉讼法第七十四条之规定)，拘留羁押一日折抵管制二日(刑法第四十一条)、折抵刑期一日(刑法第四十四条、第四十七条之规定);监察法第四十四条第三款也规定：“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”从折抵刑期来看，采取留置措施所限制人身自由的程度，倍于监视居住和管制，等同于拘役和有期徒刑。因此，“留置”属于依法限制人身自由的一种，毋容置疑。
综上所述，既然“留置”属于依法限制人身自由毋容置疑，那么依据代表法第三十二条第二款之规定：“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。” 监察机关“留置”涉嫌违法犯罪的县级以上各级人大代表，应当提请该级人大主席团或其常委会“许可”，其法定性也毋容置疑。(安徽省芜湖市三山区人大常委会 程向晖 滕修福)
